以立法构建危险化学品安全强化源头治理——浅谈《中华人民共和国危险化学品安全法（草案）

  11月22日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国危险化学品安全法（草案）》〔以下简称《危险化学品安全法（草案）》〕，决定将《危险化学品安全法（草案）》提请全国人大常委会审议。这在某种程度上预示着在《中华人民共和国危险化学品安全法（征求意见稿）》〔以下简称《危险化学品安全法（征求意见稿）》〕基础上，经过全国人大常委会2022年、2023年连续两年的年度立法预备审议，《危险化学品安全法（草案）》的立法起草工作日臻成熟。《全国人大常委会2024年度立法工作规划》明确将《危险化学品安全法（草案）》列入“初次审议的法律案”。《危险化学品安全法（草案）》立法进程迈入新阶段。

  化工产业是我国支柱产业之一，在其生产、储存、运输、废弃处置等环节存在较高风险。危险化学品安全是防范化解重大风险的重中之重，通过对危险化学品安全立法，构建危险化学品安全法治，强化危险化学品安全源头治理，有利于最大限度降低安全风险。整体看来，危险化学品安全法立法呈现如下特点：

  从行政法规上升为法律。2002年我国开始构建危险化学品安全法律和法规。2017年，原国家安全生产监督管理总局以现行的《危险化学品安全管理条例》为基础，通过系统性、结构性的修改完善，制定危险化学品法草案。2020年，应急管理部在原国家安全生产监督管理总局制定的危险化学品法草案基础上，以《危险化学品安全管理条例》为蓝本，起草《危险化学品安全法（征求意见稿）》，面向全社会征求意见。此后，应急管理部、司法部等部门面向中央相关的单位、地方政府、研究机构、行业协会和部分企业征求意见后，形成了《危险化学品安全法（草案）》。

  配套法规先行立法、并行立法。按照一般的立法进程，往往先制定主要法律，主要法律出台后再颁布配套法规。危险化学品安全法没有采取这一立法路径，而是通过配套法规先行立法、并行立法的方式，推进危险化学品安全法立法进程，逐步完善危险化学品安全法治体系。比如，危险化学品安全法立法真正开始启动前，2016年，《中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》印发，2020年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》；应急管理部就《危险化学品企业安全生产标准化评审标准》《危险化学品重大危险源监督暂行管理规定》等重要规章进行修订完善，加快构建安全生产标准体系，并修改《带压密封和带压开孔作业安全管理规范》《化工企业液化烃储罐区安全管理规范》等行业标准，开展危险化学品生产安全标准优化评估，进一步提升危险化学品安全强制性标准。

  以立法促进危险化学品安全基本的建设。危险化学品安全法立法周期相对较长，如果从2017年原国家安全生产监督管理总局制定危险化学品法草案算起，至今已7年多。这与以立法促进危险化学品安全基础有关。化工装置设备关系着行业本质安全水平。当前，我国部分20世纪建设的化工装置设备已运行较长年限，安全保障能力变弱，加之监测监控设施不完善、安全间距不足等问题，安全风险隐患叠加并进入集中暴露期。对此，应急管理部等四部门联合印发《化工老旧装置淘汰退出和更新改造工作方案》、应急管理部办公厅印发《淘汰落后危险化学品安全生产的基本工艺技术设备目录》等，快速推进化工行业老旧装置淘汰退出和更新改造工作，强化危化品安全源头治理，最大限度降低安全风险。同时，全面吸纳安全生产治本攻坚三年行动对危化品安全专项治理的经验做法，施行《化工园区安全风险排查治理导则》，着力化解新形势新情况下的安全需要。

  作为危险化学品安全领域的基础法，《危险化学品安全法（草案）》在《危险化学品安全法（征求意见稿）》基础上作了一定修改完善，反映了我国危险化学品安全法治取得的成效，围绕如何建立更规范、更高效的危险化学品安全管理体系，尤其是如何发挥科学技术在危险化学品安全建设中的支撑作用，进一步作了规范。

  统摄基础法和特别法。危险化学品安全法的一个基本功能是统摄现行有关危险化学品安全的法律和行政法规。《危险化学品安全法（草案）》遵循全生命周期、全过程安全管理原则，强化危险化学品单位的主体责任，特别是生产、储存、经营、使用、废弃处置等重点环节、重点单位的安全生产责任，严格规范有关部门危险化学品不同环节安全监管责任。例如，《危险化学品安全法（草案）》增加了能源部门对全国石油天然气管道保护工作的监管责任。

  统摄源头治理和综合治理。立足安全风险的源头管控，规范危险化学品鉴定和登记，严格危险化学品厂区选址规划布局，以及化工园区规划布局和有关企业安全准入管理，涉及“两重点一重大”（重点监管的危险化工工艺、重点监管的危险化学品和危险化学品重大危险源）的危险化学品建设项目，由设区的市及以上政府有关部门联合建立安全风险防控机制。结合产业转型升级，实施城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造工程，支持重点危险化学品企业更新技术、装备，提高本质安全水平，从源头上预防事故发生。

  统摄主体责任与监管责任。《危险化学品安全法（草案）》对危险化学品单位的生产、储存、使用、经营、运输和废弃处置安全管理进行了全生命周期、全过程管理的主体责任设计。一方面，与刑法、安全生产法、突发事件应对法等法律相衔接；另一方面，全方面推进危险化学品企业安全生产标准化建设，加大危险化学品单位负责人的失信约束力度。尤其是对废弃危险化学品等危险废物的主体责任和监管责任作了细致规定，要求对属性不明的固态废料做鉴别鉴定，确保危险废物贮存、运输、处置安全。实施危险废物贮存安全技术标准，建立完善危险废物由产生到处置各环节联单制度。建立部门联动、区域协作、重大案件会商督办制度，形成覆盖危险废弃物产生、收集、贮存、转移、运输、利用、处置等全过程的监督管理体系，加大打击故意隐瞒、偷放偷排或违法违规处置危险废物违法犯罪行为力度。

  统摄信息化建设和科学利用。为推动运用“互联网+”方式，提高危险化学品安全生产管理上的水准，《危险化学品安全法（草案）》规定，国务院工业和信息化部门会同国务院有关部门建立危险化学品信息管理系统，对危险化学品实行电子标识和全生命周期信息化管理。危险化学品的生产、贮存、使用等企业，应当依照国家标准或者行业标准的规定，装备自动控制系统和安全仪表系统，建立安全生产信息监控系统，实现信息化安全监测、监控和预警。

  按照《中华人民共和国立法法》的规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决”，《危险化学品安全法（草案）》仅是初次审议，后续审议过程中还会对法律案不断修改完善。但无论怎样修改，作为第一部危险化学品安全领域的专门立法，《危险化学品安全法（草案）》具备极其重大的法治意义，值得期待。

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